1. 서 론
2. 국내･외 접도구역 관리제도 조사
2.1 우리나라 접도구역 관리
2.2 미국 접도구역 관리
2.3 일본 접도구역 관리
2.4 영국 접도구역 관리
2.5 호주 접도구역 관리
2.6 독일 접도구역 관리
2.7 중국 접도구역 관리
3. GIS를 이용한 국내 접도구역 지정 현황 조사
3.1 접도구역 지정 현황 조사 방법
3.2 부적합한 지정된 구역 현황 조사
4. 접도구역 관리제도 개선 방안
4.1 접도구역 관리제도 개선을 위한 대안
4.2 재산권 보호를 위한 제도 개선 필요
4.3 효율적 관리를 위한 정보체계 구축 필요
5. 결 론
1. 서 론
우리나라는 동해를 사이에 두고 일본, 황해를 사이에 두고 중화인민공화국과 마주하고 있으며, 육지로는 군사 분계선을 사이에 두고 조선민주주의인민공화국과 맞닿아 있다. 한반도는 제3기 마이오세 이후에 일어난 단층과 요곡 운동의 결과로 동고서저인 경동지형(頃東地形)을 이뤄서 여러 높은 산은 대부분 동해안에 치우쳐서 지형의 등줄기를 이룬다. 산지는 동쪽으로 급경사를 이루면서 동해안에 임박하지만, 서쪽으로는 완만한 경사를 이루어 서서히 고도를 낮추면서 서해안 쪽과 남쪽으로 하천이 흐르고 하천 중류나 하류보다 넓은 충적평야가 전개되었다.
이러한 지리적인 상황 때문에 토지의 사용이 한정적으로 사용 될 수 밖에 없다. 1945년 8월 15일, 우리나라는 일제의 억압에서 벗어나 새로운 역사의 장을 열었다. 하지만 기쁨도 잠시, 당시 우리는 가난과 혼란의 늪에 빠져있었다, 전체 인구의 대부분이 농민이었지만, 그중 80%는 소작농으로 자신의 땅 한 평 없이 지주의 땅을 빌려 농사짓는 처지였다. 일제강점기를 거치며 지주들은 더욱 부를 축적한 반면, 소작농들의 삶은 갈수록 피폐해져 갔다. 이런 상황에서 토지개혁은 새로운 대한민국의 미래를 위해 반드시 필요한 과제였다. 하지만 쉽지 않은 도전이었으며, 지주들의 반발이 만만치 않았고, 개혁을 추진할 정부의 재정도 빈약했다. 하지만 정부 수립 후 초대 대통령에 취임한 이승만 대통령 본인이 지주 계급 출신이 아니었고, 정치적 기반을 다지기 위해서라도 농민들의 지지가 필요했기 때문에 강력한 의지를 가지고 토지개혁을 밀어 붙였다. 토지개혁은 한국 현대사에서 가장 중요한 사건 중 하나로, 지주 중심의 사회를 소농 중심의 사회로 탈바꿈시킨 혁명적인 변화였다. 이 개혁은 일시적이나마 평등한 토지 소유 사회를 구현했으며, 한국을 세계 최고 수준의 토지 소유 평등도를 자랑하는 나라로 만들었다.
이런 토지에 경제발전에 맞추어 도로를 건설하게 되었고, 도로 구조의 파손 방지, 미관 훼손 및 교통 위험 방지 등을 위해 1966년 4월 29일 도로경계선에서 양측 각 10 m 구간을 일반국도 및 기타 도로에 접도구역을 최초로 지정하게 되었다. 1970년 8월 10일에 고속국도의 도로경계선으로부터 30 m 이내로 하는 원칙으로 법 제정을 진행하였다. 이와 같은 계기를 바탕으로 도로법 제40조(접도구역의 지정 및 관리)에 따라 도로경계선(｢도로법｣ 제25조의 규정에 의하여 도로구역으로 결정･고시한 구역(부지)의 경계선을 말한다.)에서 일정 범위(양측으로 10 m(고속국도), 5 m(일반국도, 지방도))를 접도구역으로 지정하여 관리되고 있으며, 접도구역에서는 토지 형질변경 또는 건축물, 그 밖의 공작물 신‧개축 및 증축 등 행위를 제한하는 토지이용규제가 이루어지고 있다(강문수, 2012).
이러한 접도구역이 과도하거나 일률적으로 지정되어 토지효용이 감소하고, 매수청구 기준이 낮아 국민의 불편이 가중되고 있으므로 접도구역 관리제도 개선 및 효율적인 관리를 위한 개선 마련이 필요하다. 그리고 국내외 접도구역 관리제도 조사 및 분석을 통한 접도구역 지정 기준 현황, 부적합하게 지정된 구역 등을 조사하여 접도구역 관리제도 개선되어야 한다(김중은･구지영, 2020).
본 연구에서는 현실적이고 합리적인 접도구역의 지정 및 손실보상 방안 마련, 접도구역의 효율적 관리를 위한 정보관리체계 구축 방안을 마련하는 목적으로 현재 부적합하게 지정된 시･군･구도의 접도구역을 해제하고, 주거환경 개선을 위해 지정된 계획관리지역은 접도구역을 미지정할 수 있도록 예외 기준을 확대하고, 접도구역에 대한 매수청구 기준을 50%에서 70%로 확대, 재산세 50% 감면 등 국민 재산권을 보호하며, 중앙･지방정부 간 효율적인 접도구역 관리를 위한 정보관리체계 구축(안)을 제시하는 연구를 진행하였다.
2. 국내･외 접도구역 관리제도 조사
2.1 우리나라 접도구역 관리
접도구역의 지정 폭은 선행 연구(국토교통부, 2015)에 따르면 1962년 최초 제정 이후 2014년까지 일반국도 및 기타도로의 접도구역 지정 폭은 총 8차례의 개정 및 조정이 이루어졌으며, 고속국도의 접도구역 지정 폭은 5차례의 개정 및 조정이 이루어졌다. 현행 행정규칙인 ｢접도구역관리지침｣에서는 접도구역의 지정 폭에 관하여 도로경계선에서 양측으로 고속국도는 10 m, 일반국도 및 지방도는 5 m로 규정하고 있다. 제반 법령 및 관련 규정에서의 접도구역 지정 폭은 Table 1과 같다. 특히, 2014년 12월 4일 일부 개정된 ｢접도구역관리지침｣에서는 시도･군도･구도의 경우 접도구역 지정 대상에서 제외하도록 하였다.
Table 1.
Width regulations for designated access areas
2.2 미국 접도구역 관리
미국은 우리나라의 접도구역과 유사하게 1974년 고속도로에서 주행로를 이탈한 차량이 사고의 위험 없이 본선으로 돌아올 수 있도록 주행로 밖에 일정 폭의 공간을 두는 도로변 안전구역(Roadside clear zone) 개념이 도입되었다(AASHTO, 1967).
도로변 안전구역은 차량이 주행로를 이탈하는 경우 통제력을 회복하여 주행로로 돌아올 수 있도록 조성하는 공간으로, Fig. 1과 같이 길어깨, 회복가능 경사로, 회복불가능 경사로, 차량회복공간 등으로 구성된다. 최소 도로변 안전구역의 폭은 플로리다 도로국에서 지정, 신설 고속도로는 의무적으로 도로변 안전구역을 만들고, 안전구역의 폭은 도로의 종류, 차량 최고속도 등을 고려하여 결정된다(Turner, 1987).
도로변 안전구역의 폭은 교통량이 많은 교외의 주간 도로는 최소 9 m 이상, 연석이 있는 시내 도로는 연석마다 최소 0.6 m 이상, 곡률반경의 바깥쪽 부분은 더 넓게 지정한다. 교통량이 적은 도로, 시내 도로, 저속 주행 도로 등에는 위와 같은 규정이 과도하고, 성토부 경사가 심한 도로의 경우 9 m 폭의 안전구역은 다소 부족할 수 있다(AASHTO, 2018).
미국도로교통공무원협회 ‘Roadside Design Guide’(AASHTO, 2011)에 따르면 접도구역은 차도 경계부터 차량이 벗어났을 때 안전하게 복귀할 수 있도록 장애물이나 위험 요소가 없는 도로변 총 경계 영역을 의미한다. 이는 사고 위험을 줄이고 발생하는 사고의 심각성 완화하기 위해서 지정한다(Stephens, 2005).
2.3 일본 접도구역 관리
일본 도로법에 도로구조의 손상방지 및 도로교통 안전을 위한 연도구역을 지정하고, 토지를 구획하거나 형질변경 등의 행위 시 시정촌에 신고, 그 행위가 교통에 영향을 줄 수 있다고 판단하는 경우 시정촌에서 연도지역 지정을 권유한다. 연도구역 내 토지에 설치된 공작물 등이 도로교통에 위험을 초래하거나 교통에 현저한 방해가 우려되면 해당 공작물의 점유자 또는 토지 소유주에게 방지시설의 설치 혹은 공작물 등의 제거 등 도로교통의 위험을 방지하고 교통의 원활한 흐름을 위한 조치 시행을 요구할 수 있다. 도로가 갖는 공적이익과 도로의 개설로 인한 토지가치 상승으로 발생한 이익을 고려하여 연도구역으로 지정된 토지소유자의 손해는 보상하지 않고 있다.
연도구역은 도로법에 규정되어 있지만, 사유재산권 제한 및 금전적 보상 어려움, 관리관계가 복잡해지는 문제 등으로 사실상 시행된 적은 없다. 국가에서 연도구역을 지정한 사례는 없고, 일부 지자체에서 도로변 굴착 등으로 인해 도로가 손상될 우려가 있는 경우 이를 방지하기 위해 연도구역 지정 기준을 조례로 지정‧시행하고 있다. 연도지구정비구역 내 토지의 경우 토지의 구획, 형질변경, 건축 등을 하고자 할 때, 일반적인 관리행위를 제외하고는 행위의 종류, 장소, 설계, 시행방법 등을 시정촌장에게 제출하고, 시정촌장은 해당 행위가 연도지구계획에 적합하지 않다고 인정되면 필요한 조치 요구가 가능하다.
2.4 영국 접도구역 관리
영국에서 접도구역에 대한 접근은 주로 이용권(easements)을 통해 다른 사람의 토지를 특정 목적(예: 부동산 접근 또는 지하매설물 설치)으로 사용할 권리, 부동산 증서에 명시된 명시적 부여(express grant), 장기간 사용을 통해 확립된 사용권(prescription), 필요에 의한 법률 추론에 의한 암시적 부여(implied grant), 통행권(한 부동산을 건너 다른 부동산에 도달할 수 있는 이용권의 한 형태). 공공 도로와 직접 접하지 않는 부동산에 필수적인 시스템. 부동산 소유주가 필요한 토지 접근을 갖도록 하면서 다른 사람의 권리 존중 보장으로 관리되고 있다.
2.5 호주 접도구역 관리
호주는 접도구역의 폭을 설계속도, 교통량, 도로 구조를 고려하여 Table 2와 같이 결정한다(Austroads, 2010).
Table 2.
Width of the access zone according to design speed, traffic volume and road structure in Australia
|
Design speed (km/h) |
Design ADT | Clear zone width (m) | ||||||
| Fill batter | Cut batter | |||||||
| 6:1 to flat | 4:1 to 5:1 | 3:1 and steeper | 6:1 to flat | 4:1 to 5:1 | 3:1 and steeper | |||
| ≤ 60 | ＜ 750 | 3.0 | 3.0 | * | 3.0 | 3.0 | 3.0 | |
| 750-1500 | 3.5 | 4.5 | * | 3.5 | 3.5 | 3.5 | ||
| 1501-6000 | 4.5 | 5.0 | * | 4.5 | 4.5 | 4.5 | ||
| ＞ 6000 | 5.0 | 5.5 | * | 5.0 | 5.0 | 5.0 | ||
| 70-80 | ＜ 750 | 3.5 | 4.5 | * | 3.5 | 3.0 | 3.0 | |
| 750-1500 | 5.0 | 6.0 | * | 5.0 | 4.5 | 3.5 | ||
| 1501-6000 | 5.5 | 8.0 | * | 5.5 | 5.0 | 4.5 | ||
| ＞ 6000 | 6.5 | 8.5 | * | 6.5 | 6.0 | 5.0 | ||
| 90 | ＜ 750 | 4.5 | 5.5 | * | 3.5 | 3.5 | 3.0 | |
| 750-1500 | 5.5 | 7.5 | * | 5.5 | 5.0 | 3.5 | ||
| 1501-6000 | 6.5 | 9.0 | * | 6.5 | 5.5 | 5.0 | ||
| ＞ 6000 | 7.5 | 10.0 | * | 7.5 | 6.5 | 5.5 | ||
| 100 | ＜ 750 | 5.5 | 7.5 | * | 5.0 | 4.5 | 3.5 | |
| 750-1500 | 7.5 | 10.0 | * | 6.5 | 5.5 | 4.5 | ||
| 1501-6000 | 9.0 | 12.0 | * | 8.0 | 6.5 | 5.5 | ||
| ＞ 6000 | 10.0 | 13.5 | * | 8.5 | 8.0 | 6.5 | ||
| 110 | ＜ 750 | 6.0 | 8.0 | * | 5.0 | 5.0 | 3.5 | |
| 750-1500 | 8.0 | 11.0 | * | 6.5 | 6.0 | 5.0 | ||
| 1501-6000 | 10.0 | 13.0 | * | 8.5 | 7.5 | 6.0 | ||
| ＞ 6000 | 10.5 | 14.0 | * | 9.0 | 9.0 | 7.5 | ||
* Since recovery is less likely on the unshielded, traversable 3:1 slopes, fixed objects should not be present in the vicinity of the toe of these slopes. Determination of the width of the recovery atea at the toe of slope should take into consideration right-of-way availability, environmental concems, economic factors, safety needs, and crash histories. Also, the distance between the edge of the through travel lane and the beginning of the 3:1 slope should influence the recovery area provided at the toe of the slope
2.6 독일 접도구역 관리
독일에서는 다양한 법체계와 도시계획 전통을 고려하여 접도구역을 재산 접근 필요성과 재산권 존중 원칙, 토지 접근을 관리하고 재산권을 보호하기 위해 복잡한 법적 프레임워크와 지역 규정을 포함한 시스템, 상세한 계획 및 구획 법률, 도로 접근을 관리하고 재산권을 보호하는 데 중요한 역할로 관리하고 있다.
독일의 도로 중 연방 장거리 도로는 연방 장거리 도로법에 따라 연방 도로는 각 주의 도로법에 따라 도로에서 일정 범위 내 토지 개발을 제한하는 제도가 있다. 도로법에 연방 고속국도와 연방 도로에 대한 분류, 건설 및 운영, 지정, 교통안전, 도로변의 개발 제한, 휴게시설, 도로의 계획 등 각종 사항 규정하고 있다(Cheng et al., 2020).
도로변 개발 제한 사항은 개발금지(연방 고속국도의 포장 끝에서부터 40 m 이내 건축, 대규모의 절･성토 금지, 연방 도로의 포장 끝에서부터 20 m 이내 건축, 대규모의 절･성토 금지), 허가 사항 및 예외 규정(연방 고속국도의 포장 끝에서부터 100 m 이내 건축, 연방 도로의 포장 끝에서부터 40 m 이내 건축)으로 관리하고 있다.
현재 사용 중인 도로 및 계획도로도 도로계획 승인을 위한 조사 단계에 있거나 도로 계획으로 인해 피해를 볼 수 있는 이익 집단에게 계획내용이 공개되어 조사 기간 중 개발행위에 대한 금지 및 허가 기준을 적용한다. 다만 ‘B-plan’에 의해 도로건설 담당 부서의 협력하에 도로변에 건축이 가능한 용지를 지정할 수 있고, 교통을 위해 도로를 이용하는 ‘일반이용’을 제외한 ‘특별이용’의 경우 건축물의 건축 등 장기적 이용으로 ‘일반이용’이 제한받지 않는 경우 도로 및 연도를 활용할 수 있는 예외 규정을 적용한다. 도로변 개발의 제한에 피해를 본 토지소유자는 금전적 배상 청구가 가능하다. 계획도로의 경우에는 도로계획이 승인되어 법적 효력 발생 전, 도로계획 승인 전, 도로공사 시작 전 또는 도로변 개발의 제한 효력 발생 후 4년 경과 전까지는 보상 청구 불가하다. 도로계획 공개 후 계획에 포함된 토지에 대하여 도로의 건설 및 운영관리 책임기관이 매입하기 전에 토지의 가치를 급격하게 상승시킬 수 있는 행위는 금지된다. 단, 일시적 개발금지 후 4년 경과 후 개발금지 되는 토지의 소유자는 해당 도로의 건설과 운영관리의 책임이 있는 기관에게 금전적인 보상 요청이 가능하다.
2.7 중국 접도구역 관리
중국의 경우 접도구역에 관한 연구(Cheng et al., 2020)에 따르면 도로의 이탈 각도와 속도에 따라 이론적으로 접도구역 폭은 Table 3과 같이 이탈속도 50 km/h에서 1.4 m~6.4 m, 100 km/h에서 6.9 m~26.3 m로 적용할 수 있다.
Table 3.
The width range of the contact area considering the road departure angle and speed
3. GIS를 이용한 국내 접도구역 지정 현황 조사
3.1 접도구역 지정 현황 조사 방법
｢도로법 시행규칙｣ 제17조(접도구역의 관리) 제4항에 따라 특별한 사유가 없으면 전자적 처리가 가능한 방법으로 작성 및 관리하여야 한다. 하지만, 전국의 시･도 지자체를 조사한 결과 도청의 경우 전자적 처리가 되어있지 않은 종이 대장만을 활용해 제1항의 관리대장(표주 및 표지, 기존 건축물, 불법 건축물)을 관리하고 있다. 시청의 경우 엑셀 파일로 각 항목을 관리하고 있다.
접도구역 지정 현황을 파악하기 위해서 브이월드에서 제공하는 “국가중점데이터 연속 주제도 도로/용도 구역”을 활용했다. 다만, 도로/용도구역 데이터의 경우 접도구역의 관리기관, 노선번호, 도로 등급 등 본 연구에서 활용하기 위한 정보가 충분하지 않아서 추가적인 공간 연산을 통해 미흡한 정보를 보완하여 활용했다. 연속 주제도 도로/용도구역으로 전국 접도구역의 면적을 추정하는 방식은 어렵지 않았으나, 연장은 다소 복잡한 방법을 사용하여 계산하였다. 우선 접도구역의 경우 도로의 상/하행 양쪽 혹은 한 쪽에 존재할 수 있으므로 일반적인 도로 연장을 구하는 방법과는 다르게 방향별 연장을 계산하였다. 또한 고속도로 접도구역의 폭은 10 m로 규정하고 있으며, 그 외에는 5 m로 규정하고 있으므로 접도구역의 연장은 도로 등급에 따라 아래와 같이 계산하였다. 연속 주제도 도로/용도구역 데이터에는 해당 접도구역의 도로 등급 정보가 포함되어 있지 않으므로 국가교통정보센터에서 제공하는 표준 노드 링크를 활용하였다. 정확한 통계 수치를 얻기 위해서는 접도구역을 하나씩 찾아 노선 정보를 대조하여 맞춰야 하지만 본 연구는 기간과 인력에 한계가 있었기 때문에 현실적인 수준에서 가능한 가장 합리적인 방안으로 다음과 같은 절차에 따라 접도구역에 도로 등급을 결정하였다. 하지만 이런 방법에는 근처에 있는 노선 중 접도구역 도형과 가장 길게 인접한 노선을 선정하므로 다소 오류가 발생할 수 있는 한계가 있다.
3.2 부적합한 지정된 구역 현황 조사
지리정보시스템을 활용하여 다음과 같은 항목으로 현황 조사를 실시하였다.
3.2.1 시/군/구도 내 접도구역 현황 파악
접도구역 관리지침 개정에 따라 시/군/구도 내 접도구역은 지정이 해제되어야 한다. 다만, 접도구역 해제를 위해서는 상당한 행정력과 예산이 필요하므로 아직까지 남아있는 접도구역이 존재하는 것으로 파악됐다. 이러한 부적합한 접도구역의 연장을 파악하기 위해 본 연구에서 구축했던 연속 주제도 도로/용도구역 데이터와 표준 링크의 매칭 정보를 활용하였다. 접도구역에 인접한 표준링크의 노선 정보와 매치해서 산출한 자료이므로 정확도가 다소 떨어질 수 있으나, 아직도 부적합하게 지정 해제되지 않은 접도구역(면적 13.3 km2, 연장 2,653 km)이 상당히 많은 것으로 나타났다.
3.2.2 도시지역 내 접도구역 현황 파악
접도구역 관리지침에 따라 도시지역 내 도로는 접도구역 지정 대상에 포함되지 않는다. 따라서 원칙적으로 도시지역 내에는 접도구역이 존재하지 않아야 한다. 도시지역 내 접도구역을 파악하기 위하여 용도지역지구정보 국토계획/도시지역 지도를 활용하였다. Fig. 2와 같이 도시지역 내 접도구역의 면적은 3.0 km2. 연장은 585 km로 아직 상당한 접도구역이 남아있다는 것을 알 수 있다.
3.2.3 취락지구 내 접도구역 현황 파악
접도구역 관리지침에 따라 취락지구 내에는 접도구역을 제외할 수 있다. 도시지역 내 접도구역을 파악했던 방법과 유사하게 용도지역지구정보 국토계획/취락지구 지도를 활용하여 취락지구 내 접도구역을 파악하였다. 취락지구와 접도구역을 함께 표시한 지도 표시 예시는 Fig. 3과 같다. 접도구역에 가까운 표준 링크의 노선 정보와 매치해서 산출한 자료이므로 다소 부정확할 수 있으나, 상당한 취락지구 내 접도구역(면적 2.5 km2, 연장 506 km)이 남아있는 것으로 파악되었다.
3.2.4 지구단위계획구역 내 접도구역 현황 파악
｢도로법 시행규칙｣ 제39조에 따라 ｢국계법｣ 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 내에는 접도구역을 제외할 수 있다. 지구단위계획구역 내 접도구역 파악을 위하여 지구단위계획구역(현황) 지도를 활용하였다. Fig. 4는 지구단위계획구역 내 접도구역이 존재하는 사례를 나타낸다. 지구단위계획구역 내에도 접도구역(면적 1.4 km2, 연장 0.3 km)이 일부 남아있었다.
4. 접도구역 관리제도 개선 방안
4.1 접도구역 관리제도 개선을 위한 대안
4.1.1 접도구역 지정 필요성 적은 구역 해제
접도구역 관리지침 개정에 따라 부적합하게 지정된 접도구역의 면적은 특별･광역시도에 112천 m2, 시･군･구도에 13,264천 m2로 대부분을 차지한다. 규정에 맞지 않게 지정된 접도구역은 원칙적으로 지정 해제한다. 다만 도로 여건 및 주변 환경의 영향 등을 평가 및 확인을 위해 현장 조사 후 해제하는 것이 바람직하다. 도로가 미지정되거나 정보 미흡으로 확인되지 않은 기타 도로(9,317천 m2)의 접도구역은 정확한 구간 확인 후 지정 해제를 추진하는 방안이 필요하다.
4.1.2 도로 환경을 고려한 접도구역 기준 완화
도로 구조 파손 방지, 미관 훼손 및 교통 위험에 지장이 없는 경우 접도구역에서 제외될 수 있도록 지정 기준을 완화(도로에 인접하여 하천, 여유부지, 부체 도로 등이 있어 접도구역 지정 필요성이 적은 곳, 단, 민간 시설물(주유소, 휴게소 등)이 설치된 지역은 접도구역 유지)를 추진한다.
–(현재) 해당 지역의 도로 중 차도, 길어깨, 비탈면, 측도, 보도 및 길도랑 등에 제공되지 아니하는 부지의 폭(부체 도로의 폭을 포함한다)이 인접한 접도구역의 폭 이상인 지역
–(개선) 해당 지역의 도로 중 도로시설(차도･길어깨･비탈면･측도･보도 및 길도랑 등)에 제공되지 아니하는 부지(부체 도로를 포함)에 인접한 접도구역의 폭 이상인 지역
4.1.3 도시지역 편입 등 용도지구에 따른 지정 제외
접도구역 관리지침에 따라 도시지역에 불필요하게 지정된 접도구역은 지정을 제외할 수 있다. ｢국계법｣에 따라 지정되는 취락지구 및 지구단위계획구역 내 접도구역은 도로 여건등을 고려하여 지정을 제외할 수 있다. 계획관리지역은 비도시지역 중 도시지역으로 편입이 예상되는 지역으로, 토지이용도가 높고 도로 여건이 양호하여 접도구역으로 지정하지 않는 것이 가능하다고 판단된다. 특히 계획관리지역 내 접도구역의 면적(83.4 km2)이 전체 접도구역 면적(253.3 km2)의 약 1/3을 차지하고 있으므로 지정 해제 시 규제 완화 효과를 가장 크게 기대할 수 있다. 계획관리지역 내 접도구역을 지정 해제하기 위해서는 ｢도로법 시행령｣제39조(접도구역의 지정 등)를 개정하여 “계획관리지역”을 추가하기 위한 법 개정이 필요하다.
4.2 재산권 보호를 위한 제도 개선 필요
접도구역에 대하여 다양한 행위가 금지되거나 제한을 받는 것은 개인의 재산권 행사를 침해하는 것으로 볼 수 있다. 한편으로는 토지소유자가 공공복리를 위해 수인하여야 할 사회적 제약에 해당한다고도 볼 수 있다. 그러나, ‘접도구역 지정으로 인하여 접도구역에 있는 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소한 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지’에 대해서 2004년 7월 21일 매수청구제도를 도입하여 수인 한도를 넘는 사회적 제약에 대한 입법적 보상 조치를 규정하였다. 본 연구에서는 강원도 지역을 대상으로 정량적 토지매수기준인 개별공시지가를 평균 50%에서 70%로 상향하는 경우를 가정하여 판정기준 변화에 따른 매수대상토지에 대하여 분석하였고 결과는 Table 4와 같다.
Table 4.
Results of simulation analysis of changes in land purchase judgment criteria
접도구역 지정은 공공의 목적을 위해 원칙적으로 수인해야 하는 사회적 제약이나, 다른 법률과의 형평성을 고려하고 국민 재산권 제한을 완화하기 위해 정량적 토지매수기준을 개별공시지가 평균 50%에서 70%로 상향하는 방안에 대한 다양한 검토가 필요할 것으로 판단된다.
4.3 효율적 관리를 위한 정보체계 구축 필요
접도구역의 현재 관리 방법에 대해 알아보고 문제점을 파악해 보았다. 현재 파악한 다양한 문제들은 정보체계를 도입하여 해결할 수 있을 것으로 판단한다.
4.3.1 자료 관리 문제 해결
접도구역 관리대장으로 관리하는 현재 방식으로는 자료의 검색 및 이력 수정 등의 단순 업무도 쉽지 않다. 정보관리체계 구축을 통해 체계적인 관리대장 DB를 구축하면 쉽고 빠른 검색이 가능하며, 원하는 시설물의 위치를 지도에 표시하거나 요약 정보를 표로 표시하는 등의 기능을 통해 Fig. 5와 같이 업무 효율성 증대가 가능하다.
4.3.2 위치 파악 문제 해결
접도구역 관리대장의 서식을 활용하여 접도구역의 표주, 표지 및 건축물 등의 위치를 정확히 파악하기 어렵다. 정보체계를 구축할 때 위치정보에 대한 DB를 구축하고 모바일 장비를 통해서 위치에 대한 지도 서비스를 제공해 주면 Fig. 6과 같이 쉽게 위치에 찾아갈 수 있다.
4.3.3 담당자 현장 점검 문제 해결
접도구역 담당자가 직접 방문하여 점검해야 할 범위가 너무 넓고, 접도구역이 도로구역 밖에 위치하여 현황조사 및 관리업무를 차량으로 이동하며 확인하기 어려워서 제한된 시간 동안 모든 지역에 대한 점검은 쉽지 않다. 고속국도, 일반국도의 경우 도로포장 상태 확인을 위해 매년 전수조사를 진행하고 있으며, 이때 모든 도로의 진행 방향 전면 사진을 촬영하고 있으므로 이를 이용하여 접도구역 점검에 활용이 가능할 것으로 판단된다. 지방도의 경우 장비 사진이나 항공 사진 등을 이용할 수 있으므로, 이러한 사진들을 활용하여 AI 분석을 하면 Fig. 7과 같이접도구역 점검 효율을 증대할 수 있을 것이다.
4.3.4 통계 취합 문제 해결
접도구역 관리대장을 종이로 관리하는 경우뿐만 아니라 엑셀 등 전자 파일로 관리할 때도 연장, 면적 등의 정보는 비교적 쉽게 추산하여 정보를 관리할 수 있으나 변경 사항이나 보수정보 등은 추산이 쉽지 않다. 정보체계를 구축하면 Fig. 8과 같이 접도구역의 면적, 연장은 물론이고 이력에 대한 통계 역시 쉽게 추산할 수 있으므로 통계 취합 문제 해결이 가능하다.
4.3.5 접도구역 관리시스템 업무 모델링 구축
접도구역 관리지침에 정의된 복잡한 접도구역 업무 모델링을 위해 데이터 흐름 중심으로 접도구역의 시스템을 Fig. 9와 같이 정의했다. 고속국도/일반국도/국도/지방도 접도구역을 기준으로 업무 프로세스를 분류하였으며, 접도구역 관리 관련 기관들을 배치하고 기관들의 임무와 데이터 흐름을 표시하였다. 임무와 기관 사이에 표시된 데이터 항목에 대한 정의는 Fig. 10과 같이 각 데이터 항목은 접도구역 관리대장 정보를 기본으로 작성하였으며, 여기에 접도구역 관리상 문제가 되었던 다양한 문제를 해결하기 위한 추가적인 데이터 항목을 추가하였다.
5. 결 론
도로 안전을 위해 시행되고 있는 접도구역 제도에 대한 전반적인 검토 결과 규제 개혁 차원에서 접도구역에 대한 일부 개선이 필요한 것으로 나타났다. 접도구역 지정 및 예외 사례를 더 명확하게 명시하여 관리청과 토지소유자의 혼선을 줄이기 위해 접도구역 관리지침을 일부 개정하는 것이 바람직하다.
본 연구에서 파악한 부적합하게 지정된 접도구역은 시･군･구도에 13.3 km2, 도시지역에 3.0 km2(585 km), 특별･광역시도에 112천 m2로 원칙적으로 지정 해제하는 것이 필요하다. 접도구역에 대하여 다양한 행위가 금지되거나 제한을 받는 것은 개인의 재산권 행사를 침해하는 것으로 볼 수 있지만 토지소유자가 공공복리를 위해 수인하여야 할 사회적 제약에 해당한다고도 볼 수도 있다. 접도구역과 철도보호지구의 목적과 행위제한 등 제도가 매우 유사하므로, 철도보호구역에 대한 손실 보상을 위한 재산세 감면 제도를 도로까지 확대하는 것은 합리적이라 할 수 있다. 재산세 경감을 위해서는 접도구역 및 재산세 관련 법률(도로법, 지방세특례제한법)에 대한 순차적인 개정이 필요하다. 다만 실제 접도구역 지정으로 행위에 대해 제한받았는지를 어떻게 판단할지, 재산세 감면에 따른 보충 방안이 있는지 등에 대해 추가적으로 검토할 필요가 있다.
도로 구조 파손 방지, 미관 훼손 및 교통 위험에 지장이 없는 경우 접도구역에서 제외될 수 있도록 지정 기준을 완화한다. 접도구역 지정이 제외되는 세부적인 사례를 접도구역 관리지침에 반영한다. 계획관리지역은 비도시지역 중 도시지역으로 편입이 예상되는 지역으로, 토지이용도가 높고 도로 여건이 양호하여 접도구역으로 지정하지 않는 것이 가능하다고 판단된다. 접도구역의 관리는 넓은 지리적 범위, 인력 집약적인 관리방법 및 다양한 기관의 상호작용이 필요한 업무 프로세스를 가지고 있음에도 불구하고 아직 정보관리시스템을 통한 효율적인 관리가 이루어지지 못하는 상황이다. 본 연구에서는 관리대장의 내용을 확인하여 한계점을 파악하고 이에 대한 해결책을 제시하였다. 접도구역 정보관리시스템을 구축함으로써 이런 다양한 문제가 해결될 것으로 기대된다. 본 연구를 통해 접도구역의 관리 자료 및 업무 프로세스는 관리시스템 구축을 통해 효율성을 증대시킬 수 있을 것으로 파악됐다. 또한, 관리시스템 구축을 통해 자연스럽게 구축된 데이터베이스를 활용하여 대민서비스를 제공하여 국민들의 편익을 증대할 수 있을 것으로 기대된다.
